中央财经大学政府管理学院 王伟/文
5月15日，住房城乡建设部召开城市体检工作部署视频会，明确要求设市城市全面开展城市体检，加快实现住房、小区（社区）、街区、城区（城市）四个维度体检全覆盖。会议特别强调要“进一步完善城市体检与城市更新一体化推进机制进”，这一重要部署标志着我国城市体检工作从“试点探索”转向“全面铺开”，从“单一问题诊断”转向“系统治理提升”，进入了“全覆盖、一体化、高质量”发展的新阶段。
当前城市更新实践普遍面临“家底不清、潜力不明”和“资金缺口大、回报周期长”两大核心难题，这两大难题相互交织，导致大量体检发现的更新需求无法转化为实际的更新行动。基于此，笔者提出“精准体检识存量，股权赋能促更新”的核心思路：以城市体检为基础，全面摸清存量资产底数与价值；以股权治理为纽带，重构多元主体利益联结机制；以资本赋能为动力，破解城市更新投融资困局。通过推动城市体检与股权型城市更新的深度协同，构建“体检发现问题、股权治理聚共识、资金落地解难题、运营巩固促提升”的可持续城市更新闭环。
一、精准体检识存量
（一）从“问题清单”到“资产清单”：体检维度的拓展逻辑
面向高质量城市更新的体检，需要实现从“问题导向”向“价值导向”的拓展，在发现问题的同时，更要挖掘存量资产的潜在价值。
这种从“问题清单”到“资产清单”的转变，使城市体检的过程本身成为存量资产确权、估值、分级的过程，为后续的股权合作、资产作价入股提供了坚实的基础数据支撑。
（二）从“潜力评价”到“股权定价”：体检成果的资本化转化
存量资源摸底的核心在于建立一套科学、可量化的资产评价体系。对于拟采用股权型更新模式的项目而言，体检成果不能仅仅停留在“问题描述”和“潜力分析”层面，而必须转化为能够支撑股权定价的关键参数。这些参数主要包括三类：
一是资产现状参数，包括建筑结构安全等级、设施设备剩余寿命、土地用途合规性、产权清晰程度等，这些参数决定了股权作价的基础；二是收益预期参数，包括周边人流量、消费水平、产业集聚度、交通可达性等，这些参数直接影响未来股权分红比例和资产增值预期；三是风险权重参数，包括产权分散程度、居民改造意愿、政策限制条件、市场竞争环境等，这些参数关乎股权架构设计和风险分担机制。
（三）从“体检清单”到“资金鸿沟”：一体化推进的现实断裂带
当前的城市更新实践中，政府、企业、居民、金融机构之间普遍存在“权责利”不对等：政府担心隐性债务风险，企业忧虑产权纠纷与运营风险，居民顾虑资产作价是否公允，金融机构则因退出机制不明而望而却步。这种多元主体之间的“信任赤字”，使得体检发现的更新需求与可落地的资金供给之间形成了结构性断裂。
因此，从体检到更新的“一体化”，绝非简单的“规划衔接”或“项目叠加”，其本质是要跨越从“问题发现”到“资金到位”的治理鸿沟。破解之道，在于先建立一套清晰可靠的多元主体股权治理机制——以股权为纽带重构利益分配、风险分担与决策共治的规则体系，以“软机制”的建立来撬动“硬投资”的进入。这正是“无体检不更新”向“无股权难落地”的逻辑延伸。
二、股权赋能促更新
比资金缺口更根本的，是资金进入前的“制度门槛”——多元主体之间缺乏可信的权责利安排，导致“有钱不敢投、有资产不能估、有项目难落地”。股权型城市更新模式的核心价值，正在于以股权治理机制这一“软机制”为先导，通过重构政企民之间的利益联结方式，为破解资金困局提供制度前提。其逻辑顺序是：以存量资产股权化为核心，先以股权契约界定各方权责、以治理结构保障决策透明、以退出机制稳定收益预期，进而吸引政府、企业、居民、金融机构等多方主体以资金、资产、技术等要素作价入股，形成利益共享、风险共担的更新共同体。其本质是实现三个转变：从“债权驱动”转向“股权驱动”，从“单一开发”转向“多元共治”，从“短期逐利”转向“长期运营”。
（一）“软机制”筑基：股权治理结构是资金进入的前提条件
股权型更新的生命力，不在于募集了多少资金，而在于是否建立了让各方“放心投、安心管、有序退”的治理规则。这一“软机制”至少包含三个层面：
一是权责清晰的股权架构。针对体检发现的不同类型更新需求，设计差异化的股权比例和合作模式：对于公益性强的老旧小区改造，政府以存量公房、闲置土地作价入股占相对主导地位，居民以“房产评估作价+现金”跟进，企业以“建设成本折价+运营承诺+企业信用”入股，形成“政府托底、居民参与、企业操盘”的三角稳定结构；对于经营性强的产业园区更新，企业以现金和技术入股占主导，政府以政策资源（如容积率奖励、特许经营权）作价入股，金融机构以资金入股，形成“企业操盘、政府赋能、金融输血”的市场化结构；对于历史文化街区保护更新，则应建立“政府引导、社会参与、居民主体”的股权架构，确保历史文化保护与民生改善的有机统一。
二是透明共治的决策机制。设立由各方股东代表组成的“更新治理委员会”，作为项目的最高决策机构，对项目规划调整、业态引入、收益分配、重大支出等事项实行“分级表决”制度。居民股东通过选举代表参与决策，防止“资本驱逐居民”；政府股东保留涉及公共利益事项的否决权，防止“商业利益侵蚀公共服务”；企业股东拥有日常运营自主权，确保专业效率。
三是可预期的退出与收益保障机制。在股权协议中预先约定多元化的退出通道：对运营稳定、现金流良好的经营性资产，通过公募REITs、不动产私募基金实现股权退出；对纯公益性资产，由政府或平台公司按约定价格分期回购；对居民股东，设置“保底收益+浮动分红”机制，确保其基本居住权益不受损的同时，能够分享资产增值收益。
（二）“硬投资”跟进：以片区统筹与“肥瘦搭配”实现资金平衡
三、构建从体检到更新的一体化机制
（一）体检成果向股权治理机制的转化：从“资产估值”到“信用建构”
其次，以体检数据为基础，建立“更新项目股权信用评级”体系。将建筑安全等级、土地用途合规性、周边人流密度、产业集聚度、居民支持率等客观体检指标，量化为影响股权定价和融资利率的信用参数，使体检成果从单纯的“技术文件”升级为具有金融价值的“信用凭证”。这一评级体系不仅能够为金融机构的投资决策提供参考，还能够倒逼地方政府和实施主体提高城市体检的质量和精准度。
（二）规划实施体系的“四级贯通”：嵌入股权治理节点
住房城乡建设部提出的“专项规划—片区策划—项目实施方案”三级规划实施体系，需要与股权型更新的资本运作深度衔接，并增加“股权治理方案”作为关键中间层，形成“专项规划—片区策划—股权治理方案—项目实施方案”的四级贯通体系。
在专项规划层面，依据城市体检成果确定各片区的更新目标、更新策略和适宜的股权合作模式，明确政府引导和市场参与的边界；在片区策划层面，结合体检绘制的“双地图”，测算片区整体资产价值和资金平衡方案，设计“母基金+子基金”的资本架构，明确各参与方的股权比例与收益分配机制；在股权治理方案层面，制定详细的股东协议、更新治理委员会章程、退出机制、风险处置预案等法律文件，确保各方在资金进入前达成充分的制度共识；在项目实施方案层面，将体检发现的具体问题转化为工程量清单，将股权治理方案转化为资金拨付、工程监管和运营管理的具体规则。
若能在规划编制中同步嵌入股权治理方案，将极大提升后续项目融资的可行性。为此，笔者建议在“片区策划”与“项目实施”之间增设“股权治理与资金对接”的法定环节，确保“软机制先行，硬投资跟进”。
（三）多元主体的协同治理：以股权为纽带的信任共同体
股权型更新的本质是构建“政府—企业—居民—金融机构”的利益共同体，而这一共同体的黏合剂则是股权协议所确立的“可信承诺”。
企业作为“专业运营者”，在股权治理框架内平衡商业利益与公共利益，将居民诉求融入项目设计与运营全过程，通过专业化的运营管理提升资产价值，实现股东利益最大化。
居民作为“股东+利益相关者”，通过房产评估作价、现金入股等方式成为项目的所有者之一，通过选举代表参与重大决策，通过监督小组对工程质量、施工扰民等问题进行实时监督，同时分享资产增值和运营收益。
金融机构作为“长期资本提供者”，通过股权合作、REITs、ABS等多元化金融工具为项目提供全周期资金支持，其投资信心建立在股权治理机制所保障的“可预期、可退出、可追责”之上。
“全覆盖体检、一体化推进”方针，为存量时代的城市更新提供了科学的方法论指引；而股权型更新模式所蕴含的“多元共治、长期运营、价值共享”理念，则为破解城市更新投融资困局提供了重要的路径创新。精准体检识存量，为城市更新指明了方向；股权治理建机制，为城市更新奠定了制度基础；资本赋能促更新，为城市更新注入了持久动力。三者的深度协同，本质上是以制度创新推动城市治理现代化：用体检的“显微镜”发现真问题，用股权的“连接器”建立可信的多元主体协作秩序，用资本的“加速器”提升城市运营效率，最终形成“体检发现真问题、股权治理聚共识、资金落地解难题、运营巩固促提升”的现代化人民城市建设新格局。
（此文刊于中国房地产报5月25日12版 责任编辑 苏志勇）
值班编委：樊永锋
流程编辑：温红妹
审读：戴士潮
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